李蕊:我国村镇银行法律制度的完善——以可持续发展为视角

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  【摘要】村镇银行是我国农村金融体系的重要组成每项。作为农村金融改革创新的产物,它给农村金融发展注入新的活力。我愿意 作为新生事物,在规范发展的道路上也遇到有些亟待避免的现象。基于可持续发展的视角,能否 从产权型态、公司治理等多方面对我国村镇银行相关法律制度加以完善。

  【关键词】农村金融;村镇银行;完善

  为了破解农村融资难的困局,10007 年我国刚开始在每项省市试点村镇银行。根据银监会规定,村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会法子有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月,全国共组建村镇银行 749 家,其中开业 681 家,筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物,村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先,村镇银行基于一定的地缘关系成立,经营机制灵活,能根据农村需求和农户的个性化型态,针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求,有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次,村镇银行有益于了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到有益于作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次,村镇银行的冒出 增加了金融供给,增强了农村金融市场竞争,实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好,但作为新生事物,在发展的道路上也遇到有些亟待避免的现象。

  发达国家的实践表明,单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行,不但不到实现其良好初衷,反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为,对消除贫困贡献最大的愿因 既全部全是贷款也全部全是储蓄,有些有些 建立有五种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的,作为破解农村融资困局的“草根银行”,村镇银行应该把是不是具有可持续性作为衡量其是不是成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能否 在实现服务“三农”目标的一并,不借助外界支持因素,在财务上实现收入能否 覆盖成本我愿意 有盈利。

  一、我国村镇银行发展面临的主要现象——可持续性受到制约

  (一)定位偏差阻碍发展

  按照银监会规定,村镇银行在县(市)、乡(镇)设立,不得跨区经营,是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]真是质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心每项。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨,一并作为自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束的企业,村镇银行也实行市场化操作。然而有五种目标定位并没办法 强调村镇银行作为农村金融市场的补充者,对农村广大中低收入者的信贷现象,也没办法 找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。

  自然条件和农业自身型态决定了农村金融必然具有需求小额分散、严重不足抵押物、信息不对称等特点。愿因 照搬城市商业银行模式,必然会产生水土不服的现象。首先,从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行,有五种组织模式愿因 愿因 村镇银行基本延续发起行的商业模式——过分注重吸收存款,以传统银行的信贷技术提供大额贷款,注重盈利性强的后边业务和结算业务等,进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次,股东作为所有者最关心的是当时人所投入资本的使用情形和资金回报率,愿因 每项村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务,而将目光装入 贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次,目前大每项村镇银行全部全是建立在乡镇以上的地方主有些有些 县城,这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。

  (二)资金严重不足限制发展

  村镇银行发展中的有一一俩个 限制条件是资金严重不足。首先,按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定:“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法各自 所有 关联方持股比例有些有些 得超过股本总额的 10%。”有五种对股东的持股比例的制度安排,限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次,作为农村金融市场的补充,村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区,农民和乡镇企业的闲置资金有限,再去掉 村镇银行随后建立,信誉积累严重不足,制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累,目前有些村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次,配套政策缺失愿因 新型农村金融机构从有些金融机构融入资金渠道不畅。愿因 结算系统不畅,村镇银行与有些银行间的同业拆借难以进行;村镇银行也没办法 获得之类农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持;种种因素影响其持续发展。

  (三)信贷风险制约发展

  村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源,贷款对象收入不稳定,信用水平较低,大多严重不足有效的担保法子和可变现的抵押物,贷款法子以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情形下,信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者,相对于传统农村金融机构,村镇银行往往被迫选着什么愿因 信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象,我愿意 会位于更多逆向选着风险。

  二、完善村镇银行法律制度的路径选着——政府主导下的诱致性制度变迁

  西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要法子是诱致性制度变迁,政府行为主有些有些 适应市场发展,以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。之类,美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境,对其进行监管并在信贷市场失灵愿因 信贷不公时进行适当的干预。相反,我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用公司战略合作 社与中国农业银行脱钩等一系列改革法子,均是从金融供给深度1,对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。真是降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,却很难提高农村金融效率。

  笔者认为,在完善村镇银行的路径选着上要按照平衡协调的原则,既坚持政府主导又要遵循农村经济金融发展规律,兼顾政府、银行、投资者、农民等各方利益。正如刘易斯所说“没办法 有一一俩个 国家全部全是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一定的政府干预是必要的,我愿意 政府不到替代市场。要通过出台财税、信贷优惠政策去调动市场主体积极性而全部全是通过行政命令去干预市场。以法国为例,法国政府在农村金融市场上有相当重要的地位,所有的农村金融机构都与政府保持着相当密切的联系。一方面私人机构接受政府的指导并得到政府的支持;当时人面私人机构始终保持着相当的独立性,政府尊重其自主经营的权力,很少进行强制性的行政干预,形成有五种政府与民间混合治理的型态。

  政府对于市场失灵、内部内部结构性比较强的领域,具有财政提供的责任。我国农村金融有五种具有复杂,愿因 信息障碍和信息成本愿因 农村金融市场失灵,一并村镇银行又具有积极的正内部内部结构性,其社会效益较高而经济收益不高,理应受到国家财政政策的关注。发达国家实践表明政府的财税扶持能否 增强农村金融机构自觉服务国家政策的意愿,使其在追求自身利益最大化的基础上较好实现国家农业政策。美国也对农业贷款实行贴息制度,对农村信用社不征收营业税和所得税,并可免交存款准备金。日本在金融体系运行过程中通过政府财政对农村金融组织运行及农村中的贷款提供各种补贴,还设立了专门的基金弥补贷款的损失,对于农村金融组织所得税方面全部全是优惠。

  为有益于村镇银行服务“三农”并实现可持续发展,在其初创阶段能否 借鉴国际经验从财税法深度1采取相应法子,增加其财务收入,补偿其业务经营成本。笔者建议,在现有优惠政策基础上,根据村镇银行涉农贷款比重不同,实施差别化的税收减免政策和补贴政策,鼓励涉农业务开展;对于贷款利率低于一定水平的村镇银行在成立最初五年,在现行补贴(当年贷款余额 2%)的基础上上调补贴标准至 4%,用以鼓励微利信贷业务的开展;在现行税收优惠的基础上适当扩大减、免税范围,加大减税力度,建议参照给予农村信用社的税收优惠政策,免除村镇银行成立最初三年的所得税和营业税,并落实“三农”贷款税前损失抵扣政策;为鼓励在村镇行政区域设立村镇银行,建议对免税期经过的设立在不同级别行政区域的村镇银行应实行差别税率政策以及有差别的准备金扣除制度。

  三、完善村镇银行的具体制度安排

  (一)完善村镇银行的产权型态

  不同国家商业银行产权型态根据股权的密集程度能否 分为三类:第一类是以美英银行为代表的深度1分散型股权型态,银行股权构成以分散的当时人持股和机构投资者持股为主,以完善的市场体制和发达的证券市场为基础。第二类是以日德银行为代表的相对集中型股权,银行与公司交叉持股比率较高。第三类是深度1集中型股权型态,法国、意大利、韩国等在不一并期都冒出 过国家深度1控股银行。

  从股权约束的深度1看,有一一俩个 合理的公司股权型态应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。股权过度集中则内部结构严重不足,难以形成股权制衡。大股东和经营者易联合形成“内部内部结构人”控制,损害小股东的利益,从而影响公司治理效率。股权过度分散,易造成股权约束弱化,使公司的控制权掌握在经营者手中,造成更为严重的代理现象,从而影响公司治理效果。

  目前村镇银行真是采取股份有限公司形式,但在股权型态上普遍位于大型商业银行“一股独大”,股权过分集中的现象。“中国村镇银行发展论坛”签署的统计数据显示,在 86 家村镇银行中不到10% 银行股东人数超过 1000 人。[7]

  首先,在股权相对分散基础上的适度集中是目前村镇银行股权型态的最优选着。按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定:“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,其最大股东或唯一股东能否 是银行业金融机构,我愿意 最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。”[8]此项制度被称为“主发起银行制度”。有五种制度的建立有益于维护金融市场秩序,保证村镇银行经营安全。但也使得村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属,抑制了有些投资主体的投资积极性,难以形成股权制衡,愿因 公司治理的低效。[9]从股权优化的深度1考虑,建议对最大股东的持股比例进行限制。由主发起银行做最大股东,确保主发起银行对村镇银行的主导权,对村镇银行风险负责。但主发起银行股权占比无须无限大,关键是通过主发起银行的杠杆作用,吸引更多民间资本投向村镇银行。在条件心智心智心智开花结果期是什么的地区应当适当降低村镇银行控股股东的准入门槛,允许有实力的信托投资公司、证券公司、保险公司等非银行金融机构与银行业金融机构一并发起设立村镇银行。这不仅有益于调动非银行金融机构服务三农的积极性,全部全是有益于增强村镇银行的资金实力。

  其次,就发起人以外股东而言,目前村镇银行自然人总持股比例普遍小于企业法人总持股比例。“中国村镇银行发展论坛”签署的统计数据显示,在86 家村镇银行含高 44 家村镇银行没办法 自然人持股。作为草根银行的村镇银行应当扩大自然人持股比例,平衡股权关系。第一,自然人股东通常会比法人股东更关心自身的投资收益,我愿意付出更大的精力来维护当时人在股东大会的权利。第二,自然人股东来自民间,对社会底层有火山岩石石的亲切感,有五种亲切感是双向的,有益于银行通过与当地借款者的互动获得软信息避免信息不对称的现象,一并有益于银行与当地借款者形成利益一并体,在长期的业务互动中相互监督。[10]

  再次,《村镇银行管理暂行规定》限定村镇银行不到由“境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人”出资设立,对于非营利性组织等有些主体参股村镇银行没办法 进行规定。与企业的运行理念不同,国际开发组织、慈善组织和非政府组织等非营利性组织相对更加注重社会效益,由其参股的村镇银行的信用贷款发放将愿因 更多地覆盖一般农村金融机构不愿涉及的农村最贫困的群体,有益于村镇银行服务“三农”宗旨的实现。建议在防范风险的前提下,本着股权型态多元化的理念,允许国际开发组织、慈善组织等非营利性组织以及有些主体参股村镇银行,有益于产权合理配置,提高村镇银行的资金实力。

  (二)建立利益相关者治理机制

  新制度经济学认为,公司治理是有五种以契约的法子,规范企业利益相关者的利益,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 经济法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/61228.html 文章来源:《法学杂志》2012年第11期